Кодекс об административных правонарушениях (КоАП РФ) устанавливает в качестве одного из видов административного взыскания выдворение за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства. Среди нормативных актов, относящихся к отрасли конституционного (государственного) права, регулирующим вопросы миграционного законодательства относится принятый в 1996 год Федеральный закон “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию”, а также вступивший в силу в 2002 году Федеральный закон от 31 мая 2002 г.N62-ФЗ “О гражданстве Российской Федерации” и Федеральный закон от 25 июля 2002 г.N115-ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации”. Анализ действующего в РФ законодательства, регулирующего отношения, связанные с выдворением (депортацией) иностранных граждан необходимо начать с Конституции России как Высшего закона РФ.
Нормы Конституции устанавливают основы соблюдения их прав, свобод и реализации законных интересов человека и гражданина и определяет в ст.15, что общепризнанные принципы и нормы международного права имеют превалирующее значение над национальным законодательством РФ (в т.ч. и Конституцией). Федеральный закон от 25.07.2002 г.N115-ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации”, конкретизировал понятие депортации и выдворения иностранного гражданина или лица без гражданства, определены их основания, основы порядка осуществления. Ст. 31 Закона О правовом положении иностранных граждан устанавливает последствия несоблюдения иностранным гражданином срока пребывания или проживания в Российской Федерации. Так, в случае, если срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации сокращен, данный иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации в течение трех дней. В случае, если разрешение на временное проживание или вид на жительство, выданные иностранному гражданину, аннулированы, данный иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации в течение пятнадцати дней. Иностранный гражданин, не исполнивший эти обязанности, подлежит депортации.
Основы правового регулирования депортации заключаются в том, что Законом о правовом положении иностранных граждан устанавливаются следующие принципы:
- депортация иностранных граждан в случаях, предусмотренных настоящей статьей, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, или его территориальными органами;
- депортация осуществляется за счет средств депортируемого иностранного гражданина, а в случае отсутствия таких средств либо в случае, если иностранный работник принят на работу с нарушением установленного настоящим Федеральным законом порядка привлечения и использования иностранных работников, – за счет средств пригласившего его органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является депортируемый иностранный гражданин, международной организации либо ее представительства, физического или юридического лица;
- в случае, если установление приглашающей стороны невозможно, расходы на депортацию производятся за счет средств федерального бюджета в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
- федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, или его территориальный орган направляет информацию о депортации иностранного гражданина в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел;
- федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, уведомляет о депортации иностранного гражданина дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации, гражданином которого является депортируемый иностранный гражданин;
- иностранные граждане, подлежащие депортации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, до исполнения решения о депортации.
Этим же нормативным актом устанавливаются основы реализации административного выдворения иностранного гражданина за пределы Российской Федерации. Статьей 34 Закона установлены следующие принципы реализации административного выдворения:
- административное выдворение осуществляется за счет средств выдворяемого иностранного гражданина, а в случае отсутствия таких средств либо в случае, если иностранный работник принят на работу с нарушением установленного настоящим Федеральным законом порядка привлечения и использования иностранных работников, – за счет средств пригласившего его органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является выдворяемый иностранный гражданин, международной организации либо ее представительства, физического или юридического лица;
- в случае, если установление приглашающей стороны невозможно, расходы на административное выдворение иностранного гражданина за пределы Российской Федерации производятся за счет средств федерального бюджета в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
- федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, или его территориальный орган либо федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами безопасности, или его органы осуществляют административное выдворение иностранного гражданина за пределы Российской Федерации и направляют информацию об этом в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел.
- федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, уведомляет об административном выдворении иностранного гражданина за пределы Российской Федерации дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации, гражданином которого является выдворяемый иностранный гражданин.
- иностранные граждане, подлежащие административному выдворению за пределы Российской Федерации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел или безопасности либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации.
Исходя из того, что выдворение иностранных граждан признается мерой административного принуждения и относится к институтам административного права, значительная часть его правовых норм содержится в административном законодательстве. В соответствии со ст.3.10 КоАП административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, – в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации.
Из содержания норм КоАП РФ вытекают следующие принципы административного выдворения: – оно устанавливается с целью предупреждения и пресечения действий иностранных граждан и лиц без гражданства, противоречащих интересам обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов российских граждан и других лиц.
Особенной частью КоАП административное выдворение предусматривается за нарушение режима Государственной границы РФ (ч.2 ст.18.1); нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ (ч.2 ст.18.4); нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации (ст.18.8); нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы (ч.2 ст.18.10); нарушение иммиграционных правил (ст.18.11); – данная мера административного наказания устанавливается в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства и назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию – соответствующими должностными лицами; – административное выдворение как вид административной ответственности может применяться к иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся только на законном основании на территории России. К лицам, не имеющим статуса лиц, законно проживающих или пребывающих на территории РФ, и пересекших Государственную границу РФ с территории иностранного государства без установленных для въезда в Российскую Федерацию документов, применяется административное выдворение как мера пресечения.
Реализация положений перечисленных федеральных законов, устанавливающих основы институтов выдворения и депортации иностранных граждан в России осуществляется и в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации, и в подзаконных актах, в частности, приказах и инструкциях органов исполнительной власти. Как показывает законодательная и правоприменительная практика, на органы государственной власти субъектов Российской Федерации ложится бремя создания организационных условий осуществления выдворения и депортации, созданий и реализации гарантий защиты прав и свобод, законных интересов перемещаемых лиц. Основы соблюдения прав депортируемых и выдворяемых лиц заложены в международно- правовых актах. К основным из них относится Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и протоколы к ней , Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Конвенция Содружества Независимых государств о правах и основных свободах человека 1995 г.
Проблемы применения административного выдворения (высылки) не могли оставаться вне сферы области прав человека, защищаемых международным правом. Развивающиеся международное правотворчество и правоприменительная практика выработали ряд новых критериев допустимости высылки иностранного лица и лица без гражданства за пределы определенного государства, учет которых (критериев) национальными органами государства является обязательным в силу приоритета международного права над внутригосударственным.
Наибольшее развитие такие критерии получили в праве Совета Европы и юрисдикционной деятельности его межгосударственных органов по защите прав человека . Так, в силу дополняющего содержание Европейской конвенции “О защите прав и основных свобод” Протокола от 16.09.93 N 4, исходя из смысла его взаимосвязанных статей 2 и 4, европейская правовая система в этой части следует, по сути, указанию на запрет высылки каждого, кто на законных основаниях находится на территории какого- либо государства. В то же время, с учетом суверенных интересов государств – членов Совета Европы, этим же документом допускаются определенные отступления от такого запрета, если таковое предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе для обеспечения государственной безопасности или общественного спокойствия, поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц.
Протокол № 4 к Конвенции о защите прав и основных свобод «Об обеспечении некоторых иных прав и свобод помимо тех, которые уже включены в конвенцию и первый протокол к ней», в статье 3 устанавливает: «Никто не может быть выслан путем индивидуальных или коллективных мер с территории государства, гражданином которого он является. Никто не может быть лишен права на въезд в страну, гражданином которой он является». Статья 4 Протокола № 4 Конвенции о защите прав человека и основных свобод устанавливает: «Массовая высылка иностранцев запрещена». До тех пор, пока высылающее государство принимает отдельное решение по каждому делу, речь не идет о массовой высылке. При этом, принцип запрета массовой высылки применяется к иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся на территории государства как на незаконном, так и на законном основании.
Не подлежат выдворению граждане, имеющие тесные семейные связи в государстве пребывания. Этот принцип связан с закрепленным в статье 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года правом на уважение частной и семейной жизни. Ограничения этого права допускаются в строго установленных случаях. Применение в отношении лица выдворения за пределы территории государства, где у него существуют стойкие семейные отношения, рассматривается как нарушение права на уважение семейной жизни, даже если существуют все предусмотренные основания для выдворения иностранного гражданина или лица без гражданства. Условия ограничений прав и свобод иностранных граждан, в том числе и связанных с депортацией или выдворением, формулируются в основополагающих актах международного права.
Так, статья 29 Всеобщей декларации прав человека устанавливает, что «при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно и с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе». Согласно Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года ограничение прав возможно только при наличии следующих условий:
- в случае если ограничения предусмотрены законом;
- если они необходимы в демократическом обществе;
- они имеют законную (легитимную) цель.
Соблюдение этих условий выступает гарантией законности при реализации ограничений прав и свобод человека и гражданина. Так, пунктом 3 статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод установлено, что на осуществление права на свободу передвижения и свободу выбора места жительства не должно налагаться никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, защиты здоровья и нравственности или для защиты прав и свобод других лиц.
В части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации также установлены основания ограничений прав и свобод: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Согласно высказанной позиции Конституционного Суда Российской Федерации ограничение прав и свобод человека должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.
Такие меры допустимы, если они основываются на законе, служат общественным интересам и не являются чрезмерными . Правовой статус лиц, подлежащих выдворению, предопределяется двумя существенными обстоятельствами. Во-первых, тем, что эти лица являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, и во-вторых, тем, что ограничивается их право на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства.
Суверенитет Российской Федерации, как и любого другого государства, распространяется на собственных граждан, проживающих как в стране, так и за ее пределами. Но под его воздействие подпадают также иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся на территории России, а также иностранные граждане, которые незаконно проникли через российские границы и нелегально проживают в стране. Государства, являясь суверенными и полноправными субъектами международных отношений, самостоятельно определяют объем прав и обязанностей всех групп населения, в том числе и иностранных граждан и лиц без гражданства.
Выдворение как мера принуждения применяется только к иностранным гражданам и лицам без гражданства. В ходе реализации выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства подлежит ограничению право на свободу передвижения и выбор места жительства. В части 1 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах установлено, что каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит, в пределах этой территории, право на свободное передвижение и свобода выбора места жительства. В части 3 этой же статьи определено, что упомянутые выше права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, если последние необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения, прав и свобод других граждан и совместимы с другими признаваемыми правами.
Российское законодательство, а именно статьи 31 и 34 Закона о правовом положении иностранных граждан устанавливают основания для применения депортации и выдворения. Они, в целом, совпадают с действующими международно-правовыми стандартами. К числу прав, приобретающих первоочередное значение для лиц, подлежащих выдворению, следует отнести право на свободу от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.
В статье 3 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. в качестве запретов, помимо выдачи и возвращения, указана и высылка, если существуют серьезные основания полагать, что лицу может угрожать применение пыток. Наиболее часто в Европейский Суд по правам человека обращаются иностранные граждане и лица без гражданства, в отношении которых в государстве их пребывания вынесено решение об их высылке. Большая часть таких обращений связана с защитой права на уважение частной и семейной жизни, предусмотренного статьей 8 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
Важным правом при реализации выдворения является возможность пересмотра решения о выдворении. В статье 1 Протокола № 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод установлено, что иностранный гражданин или лицо без гражданства, на законных основаниях проживающий на территории какого-либо государства, не может быть выслан из него иначе как во исполнение решения, принятого в соответствии с законом, и должен иметь возможность представить аргументы против своей высылки, пересмотра своего дела и для этих целей предстать перед компетентными органами или одним или несколькими лицами, назначенными таким органом. Однако иностранный гражданин или лицо без гражданства может быть выслан до осуществления своих прав, если такая высылка необходима в интересах общественного порядка или мотивируется соображениями государственной безопасности.
Существенный элемент правового статуса лица, подлежащего выдворению или депортации составляют положения Закона о правовом положении иностранных граждан (п.9 ст.31 и п.5 ст.34) в соответствии с которыми иностранные граждане, подлежащие административному выдворению или депортации за пределы Российской Федерации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел или безопасности либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации.
Пробелы в Российском законодательстве
В Законе о правовом положении иностранных граждан в РФ, Кодексе об административных правонарушениях РФ не имеется специальных положений о защите прав и обеспечении законных интересов граждан, подвергающихся выдворению или депортации. При этом эта проблема актуальна не только с позиции соблюдения общих принципов о признании прав и свобод человека высшей ценностью, но и с позиции реализации РФ как правовым и демократическим государством своих функций. Ведь нарушение общепризнанных прав и свобод депортируемых и выдворяемых лиц может быть оспорено, при чем наиболее действенно оспаривание в ЕСПЧ (Европейский суд по права человека), который присуждает в случае нарушения со стороны РФ ЕКПЧ значительные материальные компенсации потерпевшей стороне, которые выплачиваются из бюджета РФ.
В настоящее время решения ЕСПЧ являются согласно разъяснения Верховного суда РФ основанием для пересмотра дела национальными судами РФ по вновь открывшимся обстоятельствам. В Российской правоприменительной практике по вопросу восполнения существующих пробелов в законодательстве в отношении защиты прав и свобод депортируемых иностранных граждан достаточно большую роль играет Конституционный суд РФ, который в последние годы вынес большое количество постановлений, которыми устранил существующие перегибы в сторону администрирования и неучета индивидуальных особенностей каждого дела с учетом сложившихся семейных и родственных связей.
Так в Определении от 12.05. 2006 г. N 155-О « ПО ЖАЛОБЕ ГРАЖДАНИНА УКРАИНЫ Х.НА НАРУШЕНИЕ ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ПУНКТОМ 2 СТАТЬИ 11 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА “О ПРЕДУПРЕЖДЕНИИ РАСПРОСТРАНЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗАБОЛЕВАНИЯ, ВЫЗЫВАЕМОГО ВИРУСОМ ИММУНОДЕФИЦИТА ЧЕЛОВЕКА (ВИЧ- ИНФЕКЦИИ)”, ПУНКТОМ 13 СТАТЬИ 7 И ПУНКТОМ 13 СТАТЬИ 9 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА “О ПРАВОВОМ ПОЛОЖЕНИИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ” Конституционный Суд указал, что «согласно статье 62 (часть 3) Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17 февраля 1998 года N 6-П по делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР “О правовом положении иностранных граждан в СССР”, из данной статьи Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 17 (часть 2) и другими статьями, касающимися прав и свобод человека и гражданина, следует, что речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина Российской Федерации, т.е. возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами.
С учетом этого в Российской Федерации иностранным гражданам и лицам без гражданства должны быть гарантированы права в сфере семейной жизни, охраны здоровья и защита от дискриминации при уважении достоинства личности согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (статья 7; статья 17, часть 1; статья 19, часть 2; статья 21; статья 38, части 1 и 2; статья 41, часть 1, Конституции Российской Федерации).»
